A 1ª Seção do STJ, na sessão do último dia 6 de fevereiro, concluiu o julgamento do Tema 1.257 dos recursos repetitivos, em que se discutia a possibilidade de aplicar nos processos judiciais em curso o novo regime da Lei de Improbidade Administrativa (resultado das alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 na Lei 8.429/1992) para a tutela provisória de indisponibilidade de bens (inclusive a previsão de se incluir, nessa medida, o valor de eventual multa civil).
De forma singela, a questão pode ser posta nos seguintes termos: uma decisão proferida no regime anterior, que determinou indisponibilidade de bens, pode ser revista à luz do novo regramento, mesmo se essa decisão liminar estiver estabilizada?[1]
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No julgamento, o STJ definiu, por unanimidade e seguindo o voto do relator, ministro Afrânio Vilela, que “as disposições da Lei 14.230/2021 são aplicáveis aos processos em curso para regular o procedimento da tutela provisória de indisponibilidade de bens, de modo que as medidas já deferidas poderão ser reapreciadas para fins de readequação à atual regra da Lei 8.429/1992”[2].
A relevância dessa discussão de direto intertemporal se põe quando se constata as alterações de entendimento que tivemos ao longo do tempo no STJ. Entre 2002 e 2008, prevalecia o entendimento de que essa tutela era caracterizada como tutela de urgência, exigindo a comprovação dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora. A partir de 2009[3], esse posicionamento começou a ser revisado, culminando no julgamento do REsp 1.366.721/BA, em 2014.
Nesse julgamento, o STJ estabeleceu a tese de que o periculum in mora poderia ser presumido, permitindo a decretação da indisponibilidade de bens mesmo sem a comprovação de risco imediato de alienação ou dilapidação patrimonial[4], [5].Com a entrada em vigor da Lei 14.230/2021, foi restabelecido o comando que impõe a necessidade de comprovação do perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo como condição para a decretação de indisponibilidade de bens, leitura essa que foi reforçada no julgamento feito pelo STJ do Tema 1257 do RR.
Nesse contexto, consideramos que a questão de direito intertemporal posta nesse julgamento é enriquecida se formos além da discussão estritamente processual sobre os pressupostos legais para deferimento ou indeferimento de medidas cautelares e a possibilidade de sua revisão, para trazer uma visão mais abrangente que se inspira na garantia constitucional do devido processo legal, cujo fundamento é assegurar um procedimento justo e adequado à proteção dos interesses e direitos em disputa[6].
E esse aspecto foi bem destacado no voto do ministro Afrânio Vilela, sobre a necessidade de ajustar a interpretação do regime da ação de improbidade administrativa aos princípios constitucionais que inspiram o direito administrativo sancionador.
De fato, as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 se inspiraram, como apontamos em outra oportunidade, na visão de que a improbidade é a última ratio do Direito Administrativo Sancionador brasileiro, “já que sua configuração exige a violação de deveres públicos em níveis especialmente altos e intensos”[7].
Como bem observado por Victor Marcel Pinheiro, a Lei 14.230/2021 reforçou o entendimento de que “a ação por improbidade administrativa não constitui ação civil: por ser ação de natureza repressiva e sancionatória, sua principal finalidade não é a reparação civil de eventuais danos causados, mas a punição dos agentes responsáveis pela prática dos atos de improbidade”[8].
Essa diretriz está alinhada com o posicionamento do STF (aspecto também ressaltado pelo ministro Afrânio Vilela em seu voto, chamando atenção para o julgamento naquela corte do Tema 1199 RG). Para o saudoso ministro Teori Zavascki, “alguns princípios são comuns a qualquer sistema sancionatório, seja nos ilícitos penais, seja nos administrativos”[9]. O ministro Nunes Marques aponta para uma aproximação do Direito Administrativo Sancionador com o Direito Penal, ressaltando o caráter repressivo que ambos compartilham[10].
Para o ministro Gilmar Mendes, “[…] a ação civil de improbidade administrativa trata de um procedimento que pertence ao chamado direito administrativo sancionador, que, por sua vez, se aproxima muito do direito penal e deve ser compreendido como uma extensão do jus puniendi estatal e do sistema criminal”[11].
Em outra oportunidade, reiterou, no julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1199 RG), “[…] o caráter sancionatório e o severo conjunto de responsabilidades atrelado ao regime de improbidade coloca-o em zona de penumbra interpretativa”[12], reforçando a necessidade de aplicação de garantias próprias do Direito Penal.
É com base nisso que afirmamos que “[…] merece ser privilegiada a visão do legislador que situou o sistema da improbidade no âmbito mais geral do direito administrativo sancionador (aplicando-se, por isso, os princípios constitucionais correlatos, conforme artigo 1º, § 4º, da LIA)”[13]. E, justamente por integrar um sistema sancionatório, “as restrições às liberdades públicas só podem ocorrer de forma excepcional, sendo inadmissível sua vulgarização”[14], merecendo ser prestigiadas, pelo menos como ponto de partida, premissas pensadas para as medidas cautelares penais, que só podem ser adotadas “após um procedimento qualificado por garantias mínimas”[15].
No âmbito sancionador, portanto, é com dificuldades que podemos conceber um perigo de dano presumido, como apontava a jurisprudência do STJ anterior ao advento do novo regime da ação de improbidade. No julgamento do Tema 1257 RR, o ministro Paulo Sérgio Domingues chegou a indagar, em tom de reflexão, se essa interpretação anterior seria constitucional.
Por isso, consideramos que o julgamento do STJ veio em boa hora, não apenas para fixar tese no sentido da possibilidade de rever, com base no regramento atual, decisões que deferiram a indisponibilidade de bens com fundamento no perigo da demora presumido, mas para sinalizar que a Lei 14.230/2021 – trazendo conformação que concretiza a garantia constitucional do devido processo legal nesse tipo de ação – merece ter sua aplicação expandida, em homenagem à tutela dos direitos fundamentais.
[1] Para essa questão, há basicamente duas visões antagônicas. Há aqueles que defendem a aplicação imediata das novas regras, para modificar decisões antigas, a partir da compreensão de que as tutelas provisórias podem ser revistas a qualquer tempo, havendo circunstâncias fáticas e jurídicas que justifiquem a reapreciação do tema (nesse sentido: STJ, AgInt no AREsp n. 2.272.508/RN, relator Ministro Gurgel de Faria, 1ª Turma, julgado em 6/2/2024, DJe de 21/3/2024). Em sentido diverso, há o entendimento de que, em respeito ao princípio tempus regit actum, a aplicação das normas vigentes no momento da prática do ato processual deve prevalecer (nesse sentido: STJ, AgInt no REsp n. 2.035.380/PR, relatora Ministra Regina Helena Costa, 1ª Turma, julgado em 26/2/2024, DJe de 5/3/2024).
[2]STJ. Primeira Seção – STJ – 06/02/2025. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=deudRg8J2Uo&t=4843s. Acesso em: 06 fev. 2025. Duração: 2h19min20s.
[3] Acórdão representativo da mudança de posicionamento do STJ (STJ, REsp n. 1.098.824/SC, relatora Ministra Eliana Calmon, 2ª Turma, julgado em 23/06/2009, DJe de 04/08/2009).
[4] NASCIMENTO, Dijeison Tiago Rios; QUINTAS, Fábio Lima. A tutela provisória de indisponibilidade de bens no regime da lei de improbidade administrativa. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, v. 24, n. 97, p. 95–125, 2024. DOI: 10.21056/aec.v24i97.1757. Disponível em: https://www.revistaaec.com/index.php/revistaaec/article/view/1757. Acesso em: 6 fev. 2025. p. 96-97.
[5] STJ, Tema Repetitivo nº 701, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, relator para acórdão Ministro Og Fernandes, julgado em 26/02/2014, DJe de 19/09/2014.
[6] Como bem sintetizado por José Roberto dos Santos Bedaque o processo judicial deve ser moldado por garantias fundamentais, de modo a torná-lo “equo, correto, giusto“, em conformidade com o princípio constitucional segundo o qual “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”. (BEDAQUE, José Roberto dos Santos. Tutela provisória: analisada à luz das garantias constitucionais da ação e do processo. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2021. p. 71.)
[7] OSÓRIO, Fábio Medina. Improbidade administrativa na Constituição de 1988: uma ilegalidade qualificada. In: MORAES, Alexandre de. Os 20 anos da Constituição da República Federativa do Brasil. São Paulo: Atlas, 2009. pp. 264-265.
[8] Cavalcante Filho, João Trindade (et al.). Comentários à reforma da lei de improbidade administrativa. Brasília: Unyleya, 2021, p. 103.
[9] STF, PET-AgR nº 3.240, relator Ministro Teori Albino Zavascki, relator para acórdão Ministro Roberto Barroso, Plenário, julgado em 10/05/2018, DJe de 22/08/2018. p. 20.
[10]STF, ARE nº 843989, relator Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, julgado em 18/08/2022, DJe de 12/12/2022, p. 162.
[11] STF, Rcl nº 41.557/SP, relator Ministro Gilmar Mendes, 2ª Turma, julgado em 15/12/2020, DJe de 10/03/2021, p. 3-4.
[12] STF, ARE nº 843.989/PR, relator Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, julgado em 18/08/2022, DJe de 12/12/2022. p. 332.
[13] QUINTAS, Fábio Lima; SALES, Gustavo Fernandes. Aplicação no tempo das novas regras de prescrição na ação de improbidade. 2022. Disponível em: conjur.com.br/2022-ago-13/observatorio-constitucional-aplicacao-novas-regras-prescricao-acao-improbidade/. Acesso em: 4 fev. 2025. Online.
[14] NICOLITT, André. Processo Penal Cautelar: prisão e demais medidas cautelares. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2015. 175 p. (978-85-203-6107-8). Com colaboração de Bruno Cleuder de Melo e Gustavo Rodrigues Ribeiro. p. 56.
[15] GRINOVER, Ada Pellegrini; GOMES FILHO, Antonio Magalhães; FERNANDES, Antonio Scarance. As nulidades no processo penal. 12. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. 299 p. (978-85-203-3943-5). p. 266.
